Hatalommegosztás, fékek és ellensúlyok

és a hatalmi ágak szétválasztása

jegyzet erről a három fogalomról

A hatalmi ágak szétválasztása klasszikusan a montesquieui 3 hatalom különválasztását jelenti. És itt jön be egy megjegyzés, ami egyesek szerint fontos pontosítás: angolul ez a separation of powers. Azaz “hatalmak” szétválasztása, és a 3 hatalom klasszikusan a törvényhozó, a végrehajtó és a bíráskodó. Ezeket mi magyarul gyakran hatalmi ágaknak nevezzük, de angolul ez branches of government, azaz kormányzati ágak (ez amerikai nyelvezetben jobban működik, mert ott a government a kormányzat egészét jelenti, míg a végrehajtó az executive vagy administration, míg az Egyesült Királyságban a government maga a végrehajtó hatalmi ág, ~ a kabinet).

A hatalmi ágak szétválasztását Magyarországon kevéssé emlegetik, kivéve talán, ha bíróságok függetlenségéről van szó. Ugyanis míg a végrehajtó és a bíráskodó ágak mindketten jogalkalmazók (a kormány jogalkotó is, de ebbe most ne menjünk bele), a modern demokráciákban elismerjük, hogy az egyik politikai, a másik nem politikai természetű hatalom kellene, hogy legyen. Még a parlamentáris demokráciákban is (sőt?). A törvényhozó és a végrehajtó hatalom terén a parlamentáris modell alapvetően tagadja a hatalmi ágak szétválasztását. Ugyan személyileg, szervezetileg (almodelltől függően) többé-kevésbé van elválasztás, de a két legfontosabb kérdésben, mégpedig a választás és elmozdítás kérdésében a fúzió elve (fusion of powers) elve érvényesül. A végrehajtó alárendeltje a törvényhozónak. Aki a hatalmi ágak szétválasztását fontosnak tartja, az barátkozzon meg a gondolattal, hogy a parlamentarizmusnak ez nem célja. Az amerikai prezidenciális modell az, amelyik a három hatalmi ágat komolyan szétválasztja, a három kormányzati ágat egyenlőnek kezeli. Történelmileg ez terjedt el, de elvileg lehetne sok más szétválasztó modell is (pl. többes elnökség, direktoriális, stb.) — ezek csak elszórva léteznek a gyakorlatban. Én személy szerint ilyenekben gondolkodnék legszívesebben, mert én támogatom a hatalmi ágak erős szétválasztását (viszont a prezidenciális modell számos elemétől óvakodnék). A parlamentarizmusban a történelmileg dominánssá vált minta rendelkezik még egy sajátossággal: elválasztja az államfőt és a kormányfőt. Vannak, akik ezt duális végrehajtó hatalomként azonosítják, különösen köztársaságokban, de erre tekinthetünk úgy is, hogy (parlamentnek felelős, attól nem független) a kormánynál marad a végrehajtó hatalom, míg az államfő egy nem politikai jellegű hatalmat (?) képvisel. Bagehotnál ez a “dignified” (méltóságteljes) arca az államnak, szemben a kormány és parlament “efficient” (hatékony) testével. Az uralkodó vagy köztársasági elnök attól méltóságteljes, hogy nem politikai, míg a politikai kormányzat attól hatékony, hogy nem érvényesül a hatalmi ágak szétválasztása, fúzió van.

A fékek és ellensúlyok (checks and balances) a hatalmi ágak szétválasztásához kapcsolódó, kiegészítő elv. A hatalmi ágak teljes szétválasztása szerint azok egymással párhuzamosan működnének, kizárólag a saját hatáskörükben. A fékek és ellensúlyok az ez alóli kivételeket (amik erősítik a szabályt?) adják, amikoris egyes ágak más hatáskörét korlátozhatják, részleges átfedésben állnak. Ilyen intézmények a vétó, a felelősségrevonás és eltávolítás (impeachment and removal), a judicial review, stb. Ez a fogalom is az amerikai modellből jön, a parlamentárisra már csak transzformálva alkalmazható. A végrehajtó és a törvényhozó hatalom tekintetében elsősorban fúzió van, így nem igazán helyes olyat mondani, hogy a parlament a kormánynak ellensúlya kell, hogy legyen. A parlamentnek nem feladata, hogy ellensúly legyen, mert ő maga a megbízó (principal) az ügynök (agent) mögött (vö. separation of powers modellben mind a végrehajtó, mind a törvényhozó külön-külön a nép ügynöke, egymás között ilyen viszonyuk). Az pedig kifejezetten bajos, ha a kormánynak vagy kormányfőnek ellensúlyi jogokat adunk a parlamenttel szemben, hiszen az ő demokratikus legitimitásuk kifejezetten a parlamenten keresztül folyik. Véleményem szerint a legabszurdabb eleme a westminsteri modellnek, ahogyan a miniszterelnök gyakorlatilag bármikor új választásokat tud kiíratni (bár formálisan az uralkodónál a feloszlatás joga, de ennek gyakorlati jelentősége nincs). Hasonlóan, ha valaki arról beszél, hogy a parlamentáris köztársasági elnök feladata, hogy fék és ellensúly legyen a kormánnyal vagy a parlamenttel szemben, akkor már modellek keverése történik. További problémás kérdés, hogy amennyiben az elnök a parlament ellensúlya kellene legyen, akkor miért bíznánk a parlamentre a megválasztását?

És végül: a hatalommegosztás. A hatalommegosztás tágabb elv, mint a fenti kettő. Magában foglalja a hatalmi ágak szétválasztását is (ez egy horizontális hatalommegosztás), de például a föderalizmust vagy az önkormányzatiságot is (ez vertikális hatalommegosztás a kormányzat különböző szintjei között). A hatalommegosztás alá tartozik az is, ha ugyanazt a hatalmat, ugyanazon a szinten belül is megosztjuk, ide tartoznak a fékek és ellensúlyok, valamint a kollegialitás, a testületi döntéshozatal is. Testületen belül a többségi szabálytól való eltérés is további hatalommegosztás, azaz így minősített többség, az egyhangúsági követelményei és a vétójog is ilyenek. A hatalommegosztás elve megjelenthet már a testületi döntéshozók kiválasztásánál is. Az arányosság elve alapvetően több hatalommegosztást jelent, mint ha a relatív többség felülreprezentált. Még több a hatalommegosztás lesz akkor, ha kifejezetten a kisebbségeket nagyítja fel a rendszer (ide tartozik, ha a többség és a kisebbség paritásos alapon választ).

Visszatérve a hatalmi ágakra: szokták azt is mondani, hogy a sajtó a negyedik hatalmi ág. Ezzel az a baj, hogy államon belül azonban van még pár “negyedik” hatalmi ág: a már említett államfőin kívül ilyen az alkotmánybíróság, a választási hatóságok, a számvevőszék, a jegybank, a médiafelügyelet, az ügyészség stb. Ezeknek a függetlensége vagy éppen összevonása más ágakkal sok esetben vita tárgya lehet, különböző demokráciák különböző modelleket alkalmaznak. A hatalmi ágak szétválasztásának még egy fontos lehetséges (és véleményem szerint kívánatos) iránya az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom szétválasztása. Az alkotmányozó hatalom a hatalommegosztás, a hatalmi ágak, a fékek és ellensúlyok rendszerének egészéről dönt, így elvi szinten eleve problémás, ha a törvényhozó testület a letéteményese. Ez megintcsak a parlamenti szuverenitás, az egycsatornás demokratikus legitimáció logikáját követi.

Ha hatalommegosztásról beszélünk, akkor ezeket érdemes észben tartani. Jól hangzó szöveg az, hogy “visszaállítjuk” a fékek és ellensúlyok rendszerét, de adja magát a kérdés: Volt egyáltalán elég fék és ellensúly a régi rendszerben? Lesz-e hatalmi ágak elválasztása külön demokratikus csatornákkal, vagy minden az Országgyűlésen keresztül folyik majd? Melyik hatalmi ágak lesznek elválasztva, melyek lesznek fúzióban, és a rendszerbe hogyan illeszkednének az elképzelt fékek és ellensúlyok?