Két ciklus és viszlát?

a miniszterelnöki term limitről

A Tisza Párt programjának egyik egyszerű (vagy legalábbis annak tűnő) ígérete, hogy két ciklusra korlátozzák a miniszterelnöki mandátumot. A Publicus választás előtti kutatása szerint ez a szabály a szavazók között kétharmados többséget élvezett, még az akkor kormánypártinak számító megkérdezettek is 11%-a is egyetértett vele. De mennyi értelme van ennek a javaslatnak?

—Történelmi kitérő— (át lehet ugrani)

A hatalom korrumpál — ebből a felismerésből kifolyólag arra, hogy a legnagyobb hatalommal bíró tisztségek betöltését időben vagy egyéb módon limitálják, már az ókortól kezdve számos példát találunk. A spártai királyok esetében a limitáció az volt, hogy ketten voltak, az őket felügyelő öt ephorosz esetében a fix egyéves ciklus után kizárt volt az újraválasztás, hasonlóan pár athéni tisztséghez. A római magistratusok esetében az újraválasztás lehetséges volt, de nem egymás után. Újraválasztás előtt például a consuloknak 10 évet kihagyva más szerepben kellett tevékenykedniük. Amikor a köztársaság intézményei támadás alá kerültek, illetve később kiüresítették őket, az ilyen limitációkat általában kikerülték, felfüggesztették, eltörölték vagy kivételeket tettek alóluk. Általánosságban nem nehéz észrevenni egy olyan mintát, hogy a köztársasági eszméhez a monarchiák életreszóló legfőbb tisztségeihez képest az egyes személyek hivatalának időbeli korlátozása is kapcsolódik. Mindez akár a demokratikus (vagy oligarchikus) választások ellenében is, felismerve, hogy a hivatalban eltöltött időt gyakran könnyű a hivatalban maradáshoz szükséges erőforrások felhalmozására használni.

A pont kettő ciklusos limit a végrehajtó hatalom vezetőjére, amit a Tisza is javasol (ami kifejezetten engedi az egymás utáni két ciklust) elsősorban az Egyesült Államok első elnökére, George Washingtonra vezethető vissza. A fiatal köztársaságban - bár az alkotmányozásnál felmerült a kérdés - nem volt arra szabály, hogy egyvalaki hányszor lehet elnök. Úgy tűnt, az elnöki hivatal első birtokosa olyan tekintéllyel bír, hogy élete végéig megválasztathatta volna magát, ha akarja. Washington azonban elnöksége alatt számos meghatározó precedenst teremtett, köztük azt, hogy nem indult harmadik ciklusra. Ez a lépés is olvasható a köztársasági virtus megjelenéseként, aminek az értékét az adja, hogy Washington (mint Cincinnatus) nem azért lépett vissza a közéletből, mert kötelező volt, hanem önként.

Washington lemond — a főparancsnokságról (ez még az elnöksége előtt volt) / John Trumbull

A Washingtont követő elnökök jó ideig tartották magukat az íratlan szabályhoz, egészen amíg a volt polgárháborús tábornok Ulysses S. Grant meg nem próbált egy harmadik ciklust szerezni. Ez azonban (a precedens határait feszegetve) nem az első két ciklusa után, hanem a 4 éves pihenőidő után történt, és végül terve nem teljesült, a Republikánus párt végül nem ők választotta jelöltnek. Nem sokkal később a Demokrata oldalon Grover Cleveland indult harmadszorra is elnöknek, és nyert is – de mivel a második alkalommal veszített, ezért így csak két – nem összefüggő – ciklusa volt. Az egyetlen ilyen eset azóta is Trump elnöksége. Ennél jobban sérült a “szokásjog”, amikor a republikánus Teddy Roosevelt egy harmadik, az első kettővel nem összefüggő ciklusra indult az új pártja, a Progresszív Párt nevében, miután tévedésnek ítélte saját volt alelnökére (Taft) hagyni az elnöki hivatalt (ezzel szépen sikerült elérnie, hogy a nevető harmadikként Wilson üljön be a Fehér Házba). Igaz, Teddynek az első ciklusa nem volt teljes, így nem volt 8 év a háta mögött, és ő is megtartotta a 4 éves kihagyást. Névrokona és rokona, (a demokrata) Franklin D. Roosevelt viszont elérte, amit ő nem, és 4-szer is újraválasztották az elnökségre, a különleges körülmény itt a második világháború volt (ami alatt is tartottak választásokat). Roosevelt a negyedik ciklusa közben halt meg, és utódja, Truman idején iktatták alkotmányba a két ciklusos szabályt. Trumanra még nem vonatkozott a szabály, de ő sem élt a lehetőséggel, így azóta nem jött komolyan szóba, hogy valaki 3. ciklusra indulna. Egészen mostanáig, ugyanis Trump időnként utalgat ilyenre és időnként felröppen, hogyan lehetne kikerülni a szabályt (pl. alelnökként választják újra, majd az elnök lemond).

—Kitérő vége—

A történelmi példák azt illusztrálják, hogy a ciklusok korlátozásának számos aspektusa van: Hány ciklusról legyen szó? Egy? Kettő? Ha kettő, csak egymás utáni ciklusokra vonatkozzon, vagy esetleg kifejezetten csak két egymás utáni ciklust engedjen? Mi számít egy ciklusnak, a megkezdett, vagy a befejezett? Vagy két teljes ciklus hosszát tekintsük mérvadónak? Jobb-e rugalmasabb szokásjogként hagyni, vagy legyen kőbe vésve?

Van-e értelme?

Alappal kétségbe lehet vonni, hogy mennyire elegendő a túlzott hatalomkoncentráció megakadályozására term limit intézménye. Számos eset arra enged következtetni, hogy amikor a cikluslimitekre leginkább szükség lenne, pont akkor szokták őket kikerülni, vagy eltörölni. Sőt, általában pont azoknak van meg a politikai (és jogi) ereje a szabályok kijátszására és módosítására, akik már az utolsó megengedett ciklusuk vége felé járnak. Elég csak például Oroszországra vagy Törökországra gondolni. De közelíthetjük úgy is a kérdést, hogy “legalább nem árt”, ha megpróbáljuk valamilyen normaként bevezetni az intézményt, legyen az akár szokás, akár jogi természetű. Így aki szembe akar menni a normával, annak ez politikailag is költséges lehet, és a norma áthágásának lehetnek a következményei. Így az is egy mondás, hogy ha minden más egyenlő, akkor szeretnénk egy ilyen szabályt, de ne ez legyen a zsarnokság elleni egyetlen eszköz, illetve, ha van jobb “ár-érték arányú” megoldás, akkor inkább azt válasszuk.

Van/lehet-e ilyen parlamentáris rendszerben?

Ha kifejezetten a miniszterelnökre vetjük föl a ciklus limit lehetőségét, azonnal fel fognak bukkanni a jogászok, akik elkezdik magyarázni, hogy a “világon nincs ilyen”, “a parlamentáris rendszer logikájától idegen két ciklusra korlátozni a miniszterelnököt” és hasonlók. Ennek az alapja az, hogy ellentétben az említett a korábban említett hivatalokkal, a parlamentáris (vagy félprezidenciális) kormányformában a miniszterelnök nem fix ciklusra szolgál. Az Egyesült Államokban az elnököt, ahogy Magyarországon is (a köztársasági elnököt) meghatározott időtartamra választják. A term limit ilyen esetben tipikusan közvetlenül annak a korlátja, hogy hányszor választhatják meg ugyanazt a személyt az adott tisztségbe (lásd Alaptörvény 10. cikk (3)) — attól függetlenül, hogy éppen a nép választja, vagy egy adott testület. A miniszterelnöknek ezzel szemben nincs “ciklusa”, mert az valójában a parlamenti ciklushoz kötődik, viszont annyiban nyílt végű, hogy folyamatosan a parlament bizalmát kell élveznie. Innen az az érvelés, hogy a független, személyhez kötött fix mandátumú elnökhöz illik a ciklusok korlátozása (még akkor is, ha tényleges hatalma akár alig van), de a parlamenttől függő, annak politikailag felelős és bármikor elmozdítható miniszterelnökhöz nem illik. Ezzel magyarázható, hogy ciklusszámban korlátozott miniszterelnökre valóban alig van példa a világban.

Ez az érvelés annyiban sántít, hogy a term limit intézménye eltérő problémákra ad választ, mint a függő mandátum / a visszahívás lehetősége. Egy közvetlenül választott elnöknél a ciklusok számának korlátozása korlátozza egyben a választópolgárokat abban, hogy újraválasszák a nekik tetsző személyt, akkor miért ne lehetne korlátozni a parlamentet abban, hogy kit választhat miniszterelnöknek? Fordítva, egy közvetlenül választott elnöknél vagy polgármesternél, akire term limit vonatkozik, se logikailag kizárt, hogy közvetlenül visszahívható legyen a választók által. Az előbbi egy korlát, az utóbbi egy lehetőség. A korlát lényege pontosan az, hogy az újraválaszthatóságot korlátozza. A korlátozás oka pedig kifejezetten a személyhez kötődő hatalomkoncentráció elkerülése. A parlamentáris kormányforma esetében viszont okafogyottnak tűnhet egy ilyen korlátozás, ha úgy látjuk, hogy a miniszterelnök tényleg alárendeltje a parlamenti többségnek. De mi van akkor, ha ez nem igaz? Mi van akkor, ha (különösen egypárti parlamenti többség esetén) a gyakorlat inkább azt mutatja, hogy inkább a miniszterelnöknek van parlamentje, mint a parlamentnek miniszterelnöke? Aki a ciklusok korlátozását javasolja, az pontosan arra hivatkozhat, hogy minél tovább ül valaki a miniszterelnöki székben, az annál inkább hozzánő, annál inkább erősödhet a személyes kontrollja a pártja felett — ezért kell arra egy norma, hogy egy idő után mindenképp távozzon. Sőt, ebben az olvasatban kifejezetten komikus a csupán ceremoniális köztársasági elnöknél (akit egyébként szintén a parlament választ, vagyis eleve ugyanúgy a parlamenten múlna, hogy lesz-e harmadik ciklusa) korlátozni a ciklusok számát, a sokkal jelentősebb miniszterelnöknél pedig nem.

Vessük el akkor a rigolyás alkotmányjogászok dogmáit, hogy parlamentáris rendszerben “nem lehet” ilyen? Annyiban mindenképp kezeljük óvatosan a kijelentéseiket, hogy azok általában túl nagy részben támaszkodnak a status quon, hogy milyen rendszerek vannak ma a világban. A parlamentáris országok is az elmúlt pár évszázadban rengeteg általakuláson mentek keresztül, amik korábban nem voltak részei a modellnek vagy kifejezetten egy másik modellre voltak jellemzőek. Miért ne lehetne, hogy egy reformhullám révén több parlamentáris demokrácia is bevezet miniszterelnöki term limitet? Egyébként Bangladesben Sheikh Haszina miniszterelnök 15 évnyi autokratikus uralma után egy demokratikus reformcsomag részeként pont idén döntöttek népszavazással arról, hogy 10 évnél tovább senki ne lehessen miniszterelnök.

Annyiban viszont érdemes lehet hallgatni az alkotmányjogászokra, hogy mik lehetnek a buktatói egy ilyen intézménynek. Kezdjük a technikaival: ha már bevezetjük a korlátot, akkor már gondoskodjunk róla, hogy legyen hézagmentes. Más országok példáiból is tanulva, az egésznek csak akkor lehet értelme, ha nem lehet egyszerűen más személy megválasztásával és lemondásával, előrehozott választás kiírásával, tovább maradással vagy bármi egyébbel kijátszani a korlátozást. Miniszterelnök esetében különösen tekintettel kell lenni arra, hogy a miniszterelnöknek nincs saját “ciklusa”. Továbbá, ha egy párt továbbra is könnyen alkotmányozó többséget tud szerezni, mint ahogy az 1989 óta erősen torzító magyar választási rendszerben, akkor könnyen kiiktathatja ezt a szabályt. Ez is azt jelenti, hogy ennek az újításnak csak egy tágabb közjogi reform részeként lehet erős.

Arra is tekintettel kell lenni, hogy mennyire lehet kikerülni a korlátot, például hogy a vezető a hivatalok között ide-oda ül (miniszterelnök-köztársasági elnök, akár a jogköröket is tologatva). Itt jön be újra, hogy parlamentáris rendszerben ez extra kihívást jelent. Ugyanis mégha egy prezidenciális rendszerben egy közvetlenül választott és a nép által visszahívható elnökre is létezne ugyanez a korlát, ez a gyakorlatban nyilván más, mint a parlament által választott és visszahívható miniszterelnök esete. Ha a közvetlenül a nép választja ugyanis a végrehajtó hatalom fejét, valószínűtlenebb, hogy oda egyszerűen egy, az újraindulástól visszatartott népszerű elnök egy bábot tud ültetni utódjaként, akit ő maga bármikor kvázi lecserélhet, ha nem tetszik neki a munkája. Ehhez képest egy erős pártfegyelemmel rendelkező többségi frakció élén álló vezető ezt sokkal könnyebben megteheti. Mivel a parlamentáris rendszerben a hatalmi ágak szétválasztása helyett azok fúziója dominál a törvényhozó és végrehajtó viszonyában, a parlamenti többség bármikor lecserélheti a miniszterelnököt, akár minden hónapban egy újabb bábra, “a biztonság kedvéért”. Párhuzamosan pedig kialakulhat a “szerény” örökös pártelnök, a frakcióvezető, a princeps, maiordomus, a főtitkár vagy akár a miniszterelnökséget vezető miniszter hatalmi apparátusa.

Akkor mi a megoldás?

Semmi esetre sem a miniszterelnök pozíciójának erősítése a parlamenttel szemben, az már így is túl erős ahhoz képest, hogy valójában annak felelős kellene legyen (konstruktív bizalmatlansági indítvány, stb.). Ez az út csak a miniszterelnök közvetlen választása esetén lenne logikus, azonban ez nem egy olyan modell, ami eddig máshol óriási siker lett volna (de ne tekintsük irányadónak az elrontott izraeli konstrukciót, annál természetesen lehet értelmesebben is megoldani). Ismerősebb alternatíva, ha a (már eleve két ciklusra korlátozott) köztársasági elnököt vonjuk erősen be a végrehajtó hatalmi ágba, például egy félprezidenciális vagy akár prezidenciális rendszerrel (ekkor a miniszterelnök személye veszít jelentőségéből). Én ezek ellen, helyettük pedig félparlamentáris modell mellett érveltem legutóbb.

Cikluskorlát ide vagy oda, talán az egyik legbiztosabb megoldás a hatalom miniszterelnöknél koncentrációja ellen az arányos képviselet (jelen esetben az egykamarás parlamentben). Arányos képviselet esetén valószínűtlen, hogy egy pártnál lenne a kormányzáshoz szükséges többség, így eleve csak akkor maradhatna egy párt vezetője miniszterelnök 8 évnél tovább, ha azt többpárti többség támogatja. Gyorsan visszatérve a korábban felvázolt problémákra, ez arra is rávilágít, hogy nem csoda, hogy nem nagyon van ilyen korlát a világon: míg általában egypárti többséget generáló (parlamentáris) rendszereknél túl könnyen megkerülhető, arányos képviselet esetén pedig vagy felesleges, sőt akár ellene is szólnak érvek. Például, ha egy miniszterelnök személye kifejezetten jó volt különböző koalíciók összetartására, akkor miért vetnénk el ennek a lehetőségét egy olyan rendszerben, ahol eleve több párt folyamatos bizalmától függ a pozíciója? Meg lehet érvelni azt is, hogy bármilyen esetleges előnyt, amit egy hosszú ideig kormányzó miniszterelnök adta stabilitás nyújthat, érdemes feladni az ellenkező értékek javára, például, hogy ne maradjon utána túl nagy űr és ne poshadjon be a politika. Arányos képviselet esetén ez már egy másodlagos kérdés.

A végére csak ismételni tudom magam, összefoglalva: a két ciklusos limit jelentősége elsősorban szimbolikus, de ez önmagában még nem jó ok elutasítani. Ellenben csak akkor lehet igazán hasznos, ha körültekintő a megszövegezése és más reformokkal együtt vezetik be. Ha a cél, hogy ne koncentrálódjon túl nagy hatalom a miniszterelnöknél, akkor sokkal hatékonyabb reform lenne az arányos képviselet. Az egyik nem zárja ki a másikat.

Ajánlott: