Magyarországnak félparlamentarizmusra van szüksége

Vitaindító javaslat

A “hatalmi ágak szétválasztása” sokak számára inkább egy üres lózung, mint komoly célkitűzés. Ahhoz, hogy megvalósuljon, nem elég ugyanis kijelenteni, hanem intézményi reformokat is kínálni kell. Sajnos ritkán találkozunk konkrét javaslatokkal, amik ezt a célt szolgálják. Az olyan javaslatok, amiket gyakrabban hallunk, például közvetlen köztársasági elnök-választás vagy a miniszterelnöki ciklusok számának korlátozása ugyanis legfeljebb érintőlegesen kapcsolódnak a kérdéskörhöz. Sőt, ha valaki “elnöki rendszert” vagy “nem felelős kormányt” emlegetne, rögtön minimum szkeptikusan kezelné a többség, holott ezekben a propozíciókban sokkal inkább megjelenhetne a hatalmi ágak szétválasztása, mint a jelenlegi magyar alkotmányos berendezkedésben.

Egy alapvető probléma, hogy Magyarországon sikerült elkerülni a kormányzati formát illetően a legfontosabb kérdéseket. Az eredmény, hogy jó és rossz rendszereknek a legrosszabb elemeit sikerült a legrosszabb módon keverni a legutóbbi rendszerváltáskor. Ennek a legékesebb példája az 1990 és 2010 között használt aránytalan, bonyolult és logikátlan választási szisztéma, ami a “többségi” és “arányos” rendszerek előnyei helyett szinte kizárólag azok hátrányait ötvözte, majd még rátett egy lapáttal (ezzel szembeni polémiának egy külön cikkben lenne a helye). A négyigenes népszavazás ezen a téren önmagán túlmutató szimbolikával bír. Sokan emlékeznek tévesen úgy, hogy az első kérdés arról szólt, hogy közvetlenül válasszák-e a köztársasági elnököt, vagy hogy elnöki vagy parlamentáris rendszer legyen-e. A kérdés valójában úgy szólt, hogy “csak az országgyűlési választások után válasszák-e meg a köztársasági elnököt?”. A “helyes” válasz az igen volt, hiszen úgy volt megszerkesztve a 4 kérdés, hogy 4 igen jöjjön ki, a 3 evidens kérdés lendületével nyerjen a negyedik igen is. Abban, hogy a népszavazás egyetlen érdemi kérdése (“mikor?”) egy másik kérdést fedett el (“hogyan?”), ami egy harmadik kérdést takart (“ki?”) és még ezen felül is ennyire manipulatív volt, leképeződik, hogy a rendszerváltás érdemi kérdéseit mennyire nem akarták a népre bízni (tudnánk olyan nemzeti konzultációs kérdést említeni 2010 utánról, ami ennél magasabb mércét ütött meg).

Nem volt tehát sem az államformáról (monarchia vagy köztársaság), se a kormányformáról (elnöki, félelnöki, palamentáris, stb.) döntése a népnek. Sőt, még a köztársasági elnök közvetlen választásáról való érdemi döntést is sikerült elkerülni a népszavazás intézményének kiüresítését kezdetektől fogva lehetővé tevő szabályokkal. A kormányformát tekintve, a négyigenes népszavazás előtt már egyébként is le lett rendezve, hogy parlamentáris lesz a köztársaság — hogy ebbe mennyire illene egyébként a közvetlen államfőválasztás, az egy más kérdés. A kormányformát nem a köztársasági elnök választásának módja, hanem elsősorban a végrehajtó és a törvényhozó hatalom viszonya, valamint a végrehajtó hatalom választásának módja határozza meg.

Milyen legyen Magyarország kormányformája?

Amellett fogok érvelni, hogy ideálisan se nem (hagyományos) parlamentáris, se nem elnöki és semmiképp se félelnöki. Jó lenne, ha felmerülne még más opció, például akár a közvetlenül választott miniszterelnöki vagy akár a svájci kantonokban használt direktoriális irány, de sajnos túl valószínűtlen, hogy ennyire radikális javaslatok egyáltalán az asztalra kerüljenek, pláne, hogy azok jól megszerkesztettek legyenek. Az utóbbi kitétel nagyon fontos: egy jól megszerkesztett prezidenciális berendezkedés véleményem szerint mindenképpen előnyösebb lenne, mint egy rosszul megszerkesztett parlamentáris (amilyen a mostani). Most azonban egy kevésbé ismert kormányforma, a félparlamentáris modell mellett szeretnék felszólalni, szorosan összekötve a kérdést a választási rendszer kérdésével. Kitérek arra is, mi a baj a magyar parlamentarizmussal, miért lenne inkább tévút azt félelnöki irányba módosítani, miért megfontolandó a tiszta prezidenciális rendszer, de leginkább arról lesz szó, hogyan lehetne valóban kombinálni ezeknek az modelleknek az előnyeit és elkerülni a hátrányait.

A parlamentáris és a prezidenciális kormányformák előnyei és hátrányai

A félparlamentáris modell mögötti fő motiváció, alapvetés, hogy mind a parlamentáris, mind a prezidenciális (kongresszusi) kormányformának vannak bizonyos értékei és hátulütői.

A prezidenciális modell fő értéke a hatalmi ágak szétválasztása, mivel itt a végrehajtó hatalmi ág nincs politikailag alárendelve a törvényhozónak. Ennek archetípusa az Amerikai Egyesült Államok alkotmánya által lefektetett struktúra, amiben a három egyenlő hatalmi ág egymást fékek és ellensúlyok rendszerében ellenőrzi. A végrehajtó és törvényhozó hatalmi ágaknak külön-külön van demokratikus legitimitása (sőt, sokszor a bíróságinak is). Ugyan történelmileg ezt sok országban átvették mintaként, fontos, hogy észrevegyük: elvi szinten nem kell, hogy a hatalmi ágak szétválasztása pont ilyen prezidenciális modellt követeljen meg. El tudnánk képzelni például olyan modellt is, amiben a parlamentáris rendszerekre jellemzően létezik egy külön, nem végrehajtó államfő (köztársasági elnök vagy alkotmányos monarcha), valamint egy külön, közvetlenül választott kormány(fő) a végrehajtó hatalom élén. A világban elterjedt prezidenciális modell fő hátrányaként azonosíthatjuk viszont a végrehajtói perszonalizmust (Ganghof). A prezidenciális modell a végrehajtói hatalmat az elnöki hivatalnál koncentrálja, úgy, hogy az elnök még papíron sem felel senkinek (általában a nép sem tudja választással a ciklusa vége előtt visszahívni). A végrehajtó ág (ami még az államfői pozíciót is magába foglalja) ilyenfajta megszemélyesítése és hatalomkoncentrációja számos alkalommal veszélyesnek mutatkozott a történelem során. Bár az nem elvetendő, hogy a szavazók konkrét személyt választhassanak az állam/kormány élére, az intézményrendszernek biztosítania kell, hogy a kormány hatékonyan ellenőrizhető és politikailag felelős maradjon.

Prezidenciális modell: kétcsatornás demokratikus legitimáció, hatalmi ágak szétválasztása. A törvényhozó nem választja és nem buktathatja meg a kormányt, a végrehajtó hatalom élén az elnök áll (“serves at the pleasure of the president”).

A parlamentáris modell a törvényhozásnak felelős kormány elvén alapszik, ami lehetővé teszi, hogy a kormányfőt a parlament bármikor eltávolítsa vagy lecserélje. Egypárti parlamenti többségnél ez azt jelenti, hogy ha a kormánypárti frakció a problémássá vált kormányfőt el tudja távolítani egyszerűen bizalmatlansági indítvánnyal, kisebbségi vagy koalíciós kormány esetén pedig erre más pártoknak is lehetősége adódhat. Bár a kisebbségi vagy koalíciós kormányok sokak szerint inkább előnyösek, másoknál az arányos választási rendszerrel működő parlamentáris kormányzattal szemben állandó aggály a kormány “stabilitása”. Ezért gyakori a késztetés, hogy az arányos képviseletet mesterséges, jogi küszöbökkel és/vagy egyéb a torzító elemekkel korlátozzák. Magyarországon is így történt, ráadásul annak ellenére, hogy itt még a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye is tovább erősíti a kormány pozícióját. Ezen túl a pozitív parlamentarizmus miatt, ha Magyarországon arányos is lenne a parlamenti képviselet, a kormányalakítás pártok aktív együttműködését követelné meg. Mindez azt jelenti, hogy a hatalmi ágak szétválasztása ilyen szisztémában alig érvényesülhet, már a törvényhozási választás kvázi kormányválasztásként (méginkább: miniszterelnök-választásként) funkcionál. A törvényhozás aligha válhat önálló tényezővé, hiszen egybemosódik végrehajtó hatalmat ellenőrző és a törvényhozói feladatköre. Akár egypárti, akár koalíciós többség van, a kettő feladatot ugyanaz a többség fogja ellátni, nincsen arra ösztönző, hogy a két hatalmi ág ügyeit külön kezeljék.

Parlamentáris modell: az egycsatornás demokratikus legitimáció miatt csak a parlamentet választja közvetlenül a nép, amely a kormány alakításánál és megtartásánál gyakorlatilag egyedüli tényező. Még ha közvetlenül választott is a köztársasági elnök, a valódi hatalom a parlamentnél van.

Összefoglalva: a prezidenciális modellből a hatalmi ágak szétválasztását tekintsük előnynek, a végrehajtó hatalom perszonalizációját pedig hátránynak; a parlamentáris kormányformánál pedig a fő megtartandó pozitívum a felelős kormány, a fő negatívum meg a hatalmi ágak fúziója, önállótlansága.

Hogyan (ne) ötvözzük a két modellt?

Ha a célunk az előbb felvázolt két modell pozitívumait a lehető legnagyobb mértékig kombinálni, akkor értelemszerűen olyan berendezkedést próbálnánk kialakítani, ami a hatalmi ágak szétválasztását a végrehajtói hatalom egy személynél koncentrálása nélkül meg tudja valósítani. Ezt korlátozott mértékig el lehet érni akár létező hibrid modellekkel. Talán Svájc a legjobb példa, ahol a kormány és az államfő jogköreit is egy testület látja el, aminek tagjait (szövetségi szinten) ugyan a törvényhozó választja, de a testület nem felel a törvényhozásnak. Ez azonban még mindig nem az a modell, amit keresünk, mivel a kormány de jure nem felelős és a választása továbbra is a törvényhozónál van.

Egy gyakori kormányforma még a félelnöki (félprezidenciális) rendszer. Ennek lényegét úgy is meg lehet ragadni, hogy a végrehajtó hatalmat megosztja, pontosabban (akár de jure, akár de facto) kétfejűvé teszi. Az államfő (köztársasági elnök) bizonyos jogosítványai szerint jelentős szerephez jut a végrehajtó hatalom irányításában és/vagy annak a törvényhozó hatalomnak a korlátozásában, amelynek a végrehajtó hatalom felelős. A félelnöki rendszereken belül (ahogy a prezidenciális és parlamentáris modelleknél is) van pár alváltozat, és itt is jelentős kérdés a törvényhozási választási rendszer jellege, valamint a pártszerkezet. A félelnöki rendszer bizonyos értelemben növelheti a hatalmi ágak elválasztását és csökkentheti a végrehajtói hatalom koncentrációját, azonban továbbra is a parlamenttől teszi függővé a kormányt, vagy legalábbis annak (egyik) fejét. Egyben a tapasztalat azt mutatja, hogy nagyon is kiemeli az elnök szerepét, személyét.

A miniszterelnöki-elnöki típusú félprezidenciális modell: a külön demokratikus legitimációval rendelkező elnök komoly szerepet tölt be a kormányalakításban, azonban a kormány(fő) a parlamentnek is felel. Így ez bizonyos értelemben a parlamentáris rendszer egyik variánsa.

Miben más a félparlamentáris rendszer, mint a félelnöki? Míg a félelnöki modell a végrehajtó hatalom vezetését választja ketté (a parlamentnek nem felelős elnökre és a parlamentnek felelős miniszterelnökre), a félparlamentáris a parlamentet osztja két részre: a végrehajtó hatalom csupán az a törvényhozó egyik részének (“felének”) felelős. A félparlamentáris rendszer archetípusa kétkamarás parlamentet jelent: egy törvényhozó kamara (felsőház) és egy bizalmi kamara (alsóház). Ha a törvényhozás egykamarás lenne és a parlament egészének felelős a kormány/miniszterelnök, az egyszerűen parlamentáris rendszer, ahogyan az is, ha kétkamarás és mindkét kamarának a bizalmát meg kell tartania a kormánynak. Ezekben az esetekben a bizalmi (kormányfőt megbízó politikai hatalom) és a törvényhozó hatalom nem válik el. Ha pedig a kétkamarás parlament egyik kamarája (tipikusan a felsőház, amely nem a bizalmi kamara) jelentősen gyengébb, akkor azt nem tekintjük félparlamentáris rendszernek, mivel ebben az esetben a bizalmi kamara egyben gyakorlatilag egyedüli törvényhozó is. (Az olyan felsőházat, amely csak konzultatív szerepet tölt be, legfeljebb halasztani tud törvényeket, nem tartjuk jelentős tényezőnek a kormányforma és a hatalmi ágak szétválasztása szempontjából, azzal analóg módon, ahogy a magyar köztársasági elnök jogköre is csak parlamentáris, nem pedig félelnöki rendszert jelent).

A kétkamarás félparlamentáris modell: a törvényhozás két házát külön-külön, közvetlenül választják a választópolgárok, de a kormányalakítás és a kormány megtartása is a bizalmi kamaránál van.

A félparlamentáris rendszer fő jellemzője a törvényhozó szerv megosztása úgy, hogy annak csak egy részének felelős a kormány, míg a másik része tisztán törvényhozó jogköröket gyakorol.

Ahogyan a nevéből is kitűnik, a félparlamentáris rendszer tehát valósítja meg a hatalmi ágak teljes szétválasztását, félig parlamentáris marad. Így a parlament ernyője alatt marad a kormány, továbbra is van egy politikai felelősségi lánc, amely révén lehetőség van elmozdítani a kormányfőt, nincs fix miniszterelnöki ciklus. Másfelől viszont a törvényhozás egyik kamarája felszabadul a bizalmi feladatkör alól, így önállósodhat, mint törvényhozó kollégium. A tisztán törvényhozó kamarában így nem kell folyamatosan a kormány-ellenzék logikának érvényesülnie, hanem különböző ügyek mentén különböző többségek alakulhatnak ki, nem kell árukapcsolni mindent egy kormánykoalíció fennmaradásával. Itt jön be a képbe a választási rendszer. A félparlamentáris koncepcióhoz kapcsolódik még, hogy a törvényhozó kamara demokratikus legitimitása lehetőleg azonos vagy akár magasabb fokú legyen, mint a végrehajtóé. Így ideálisan nem hosszabbak a ciklusok (mint a bizalmi kamarában), és maga a választási rendszer reprezentatívabbá teszi, azaz lehetőleg arányos képviseleti rendszer jön csak szóba. Ezzel szemben a bizalmi kamaránál indokoltabb lehet aránytalanabb választási rendszert választani, akár olyat, amiben a győztes lényegében mindent visz (50%+). Így a stabil kormánytöbbség a bizalmi kamarában nem kell, hogy ellentétben álljon az arányos törvényhozó kamara iránti igénnyel. Ezért fontos, hogy a felsőház a törvényhozás terén erős jogkörrel rendelkezzen, akár jóval erősebbel, mint az alsóház.

Félparlamentáris rendszer nem kell, hogy kétkamarás törvényhozást jelentsen. Lehetséges akár egykamarás rendszerben is, például úgy, hogy a törvényhozás egészét arányos képviseleti rendszerben választják, azonban a választással egyben létrejön a törvényhozáson belül egy bizalmi bizottság/kollégium (confidence committee) is, amiben más formulával kerülnek képviselők (egyszerű példa: a bizalmi kollégiumba csak a 10% fölötti eredményt elérő pártok kerülnek be — bár ennél mindenképpen lehet okosabb szabályt is alkotni). A teljes parlament nem tudná megválasztani és megbuktatni a kormányt, csak a bizalmi kollégium. Ennek a modellnek a fő hátránya, hogy újból összemossa a törvényhozó és a bizalmi feladatkört ellátó testületet és a választásukat is. A kétkamarás megoldás ehhez képest lehetővé teszi, hogy a két testület személyileg-szervezetileg elkülönüljön és a választásra időben is csúsztatva kerülhessen sor. Így nem egy parlamenti választás lesz, ami kormányválasztássá alakul, hanem az alsóház választásánál kifejezetten arról dönthetnek a szavazók, hogy kik kormányozzanak, a felsőházi választásánál pedig arról, hogy ki képviselje őket a törvényhozásban. A félparlamentáris rendszernél jobbat a korábban kijelölt előnyök és hátrányok ötvözésére legfeljebb a nemparlamentáris rendszerekben találnánk, elsősorban egy olyan modellben, ahol ugyan lenne a végrehajtó hatalom fölött egy bizalmi kollégium, de az teljesen kikerülne a törvényhozásból. Ezt úgy lehetne elképzelni, mintha egy elektori kollégium állandó testületként megmaradna a választás után, és mint “visszahívási” kollégium, ellenőrző testület működne egy ciklusra.

Létezik-e félparlamentáris ország?

Ha a prezidenciális rendszer mintaállama az Amerikai Egyesült Államok, és a parlamentárisé az Egyesült Királyság, a félparlamentáris modell legtisztább formában Ausztriáliában található meg. Itt szövetségi szinten a westminsteri rendszernek egy olyan, erősen módosított variánsát lehet azonosítani, ami már inkább egy hibrid vagy sui generis kormányforma. Ezt Washminster rendszernek is nevezték (Washington+Westminster), mivel a westminsteri logikát (parlamentáris monarchia, egymandátumos körzetekben választott, aránytalan alsóház, aminek felelős a kormány) kombinálja a washingtoni föderális struktúrával és az erős szenátussal (aminek nem felel a kormány). Ausztráliában ezen felül a szenátusnál államonként arányos választási rendszert használnak, így ennek kisebb mérete ellenére is többpártibb az összetétele. Hasonló a helyzet Japánban, ahol az alsóház választása a magyarhoz némileg hasonló, vegyes aránytalan rendszerben történik (aminek idén ott is kétharmad lett a vége…), míg a felsőház az SNTV miatt egy fokkal arányosabb. A legközelebb talán Ausztrálián belül Victoria állam (fővárosa Melbourne) áll a félparlamentáris modell ideáltípusához. Az ausztrál szövetségi szinten és Japánban ugyanis a felsőház demokratikus legitimitását korlátozza a ciklusok hossza (ritkább választás) és a nagyobb malapportionment, azaz választókerületi aránytalanság. Egy rendszer akkor lehet igazán félparlamentáris, ha (az egyenlő vagy még nagyobb demokratikus legitimitású) felsőháznak abszolút vétójoga van a törvényhozásban, azaz az alsóházi (kormány)többség nem tud akármit átnyomni megfelelő többséggel. Ebből a szempontból a félparlamentáris rendszer logikájához Victoriánál (ahol a felsőház vétójoga nem abszolút) még közelebb áll Dél-Ausztrália, Nyugat-Ausztrália és Tasmania. Bár teljes formában a félparlamentáris rendszer nem létezik, Magyarország tehetne rá egy kísérletet.

Félparlamentáris modell Magyarországnak

Miért pont a félparlamentáris rendszerre lenne szüksége Magyarországnak? Azért, mert jelenleg túl parlamentáris, olyannyira, hogy már a feje tejére van állítva: a kormánynak van parlamentje, ahelyett, hogy a parlamentnek lenne kormánya. Az egykamarás országgyűlési választás gyakorlatilag kormányválasztássá, miniszterelnök-választássá vált. Ebben óriási szerepe van a választási rendszernek, ami aránytalan, győztes-mindent-visz jellegű és ezen felül a választók számára is csalóka. Bár lehetőséget ad a szavazatmegosztásra, az egyéni szavazat egyben listás szavazat is, ráadásul sokkal meghatározóbb arra nézve, hogy melyik párt nyeri a választást. Így fenntartja kirakatnak az egyéni képviselő intézményét, de a választókat pont arra neveli, hogy azzal a szavazattal nem egyéni képviselőre, hanem bújtatva miniszterelnökre szavaznak. Amit a szavazók megtanulnak a rendszerből (“az erősre kell szavazni”), az egyéni ág kegyetlen logikája pedig ugyanúgy érvényesül országos listás ágon is, ami valóban helye lenne annak, hogy kormányzó pártot válasszon a szavazó.

Nem lenne-e elég teljesen arányos képviseletet bevezetni és ettől remélni a parlamentáris rendszer helyrebillenését? Ez is egy opció és nem a legrosszabb. Közép-hosszú távon ettől sokszínű pártstruktúrát lehet várni, amely már önmagában garantál hatalommegosztást. A hatalmi ágak szétválasztását viszont továbbra sem nagyon, lévén parlamentáris rendszerről beszélünk, bár a konstruktív bizalmatlansági indítvány valamivel közelebb viszi az “assembly independent” modellhez a kormány és a parlament viszonyát (és lehet még összeférhetetlenségi szabályokkal és egyebekkel növelni az elválasztás mértékét). A félparlamentáris rendszerrel viszont megnyílna a lehetőség elválasztani a “kormányválasztást” és a “képviselőválasztást”, anélkül, hogy egy radikálisabb reformra (prezidenciális vagy egyéb nemparlamentáris rendszer) lenne szükség. Egyben megkönnyítené a minél sokszínűbb képviseletet engedő választási rendszer bevezetését, azzal, hogy a törvényhozó testületet tehermentesíti a “stabil kormánytöbbségek” igényétől, ami miatt mindenféle aránytalanító elemek kerülnek kompromisszumként a választási rendszerbe.

Mivel kifejezetten a külön választás a cél, Magyarországon a kétkamarás félparlamentáris modellt lenne célszerű bevezetni, mégpedig a következő módon: az alsóházi választáson a kormányzó pártról és az ellenzékről dönthetnek a szavazók, ennek megfelelően pártlistás szavazásról lenne szó. A választás azonnali többfordulós szavazással történik, és a győztes párt megszerzi a mandátumok 55%-át. A maradék mandátumokat pedig vagy a többi párt között osztják el arányosan, vagy akár a második helyezett párt mandátumszámát is felnagyítva a fő ellenzéki pártot is meghatározhat a rendszer (ezzel együtt az árnyékkormány intézményének meghonosítására is lehetne tenni még egy kísérletet). Természetesen az alsóházban ilyen szerkezet mellett a kétharmados arány semmilyen különös jelentőséggel nem bírhat a törvényhozásra nézve, például az alsóház kétharmaddal se bírálhatja felül a felsőházat (ha mégis lenne ilyen szabály, akkor aránytalan rendszer mellett ez inkább 4/5 kellene, hogy legyen). A felsőházat ezzel szemben tisztán arányos rendszerben lehetne választani, akár szabad listás választáson régiók szerint, akár tisztán egyéni, rangsorolós arányos rendszerben (STV). A felsőházi választáson így a szavazóknak lehetőségük nyílna ténylegesen arról dönteni, kik legyenek a képviselőik. Ennek megfelelően mindkét ház választásra négy évente kerülne sor, azonban 2 éves különbséggel. Előrehozott választásokra a biztonság kedvéért érdemes egy olyan szabályt beiktatni, hogy az előrehozott választáson mandátumot szerző képviselők csak az előző ciklust idejét “fejezhetik” be, hogy a választások időzítése később se csúszhasson el. A két kamara pontos jogköreinek pontos meghatározását arra tekintettel kell meghatározni, hogy a lehető legnagyobb mértékben érvényesüljön a feladatkörök elválasztása. Kétség esetén a felsőháznál lennének az erősebb törvényhozó jogkörök.

A fenti félparlamentáris modell nem zár ki egyéb reformokat, mint amilyen a már említett közvetlen elnökválasztás vagy a 8 éves korlátozás a miniszterelnök személyére, azonban míg előbbiek önmagukban inkább csak szimbolikus módosítások, a félparlamentáris modell bevezetése sokkal inkább érdemi beavatkozás lenne a hatalmi ágak elválasztása érdekében.

Ajánlott:

• Ganghof, S., 2021. Beyond presidentialism and parliamentarism: Democratic design and the separation of powers. Oxford University Press.